作者簡歷

筆者現任實踐大學資訊管理學系副教授、中華民國資訊經理人協會理事長。曾任監察院公職人員財產申報處處長、交通委員會主任秘書、研考室主任、綜合規劃室主任、考試院專門委員兼資訊小組召集人、台北市政府捷運工程局資訊中心主任、台北市監理處資訊室主任、中華民國資訊應用發展協會理事長、行政院公共工程委員會「申訴審議委員會」委員、國家發展委員會「資訊服務採購履約爭議調處會」委員、行政院科技會報研究員。

緒論

政府資訊委外是資訊資源取得最重要的方式之一，政府機關資訊委外之成敗，也將直接影響到政府施政之效率與效能，並間接的影響到政府施政目標的達成。政府機關將資訊業務委外，以取得資訊資源，其委外作業成功與否，與委外機關內部流程之執行，能否找到合適的資訊委外夥伴，規劃與管理委外合約，執行與監督委外專案管理，做好交付之測試與驗收，充分溝通與協調等均有極為密切的關係。

為因應資訊科技的快速變化及政府角色職能的調整，透過委外方式導入資訊技術，委託民間資訊服務業者，藉由企業經營方式，提升政府資訊服務效能，乃為先進國家推動數位政府的重要策略。我國行政院於91年11月8 日函頒的「行政院所屬各機關資訊業務委外服務作業參考原則」(以下簡稱委外服務原則），其目的希望在政府人力、經費資源有限的情形下，能以更經濟有效的方式，委託民間資訊服務業者提供必要的資訊技術、人力及各種專業服務，積極鼓勵民間業者投資參與重大資訊計畫建置及營運，一方面加速政府資訊化，快速展現政府便民服務的績效；另一方面將可提升我國軟體產業水準，促進資訊服務產業的發展。

政府資訊委外就法制面而言，最主要的依據是「政府採購法」及相關子法，如「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法」、「最有利標評選辦法」等，規範採購評選的相關程序。

從良善治理的觀點來看，政府只有「各機關資訊業務委外服務作業參考原則」、「政府採購法」、「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法」、「最有利標評選辦法」等，其內涵偏重在政府資訊委外「執行程序」的規範及原則性的指導，如此要達到「政府資訊委外良善治理」的目標，恐極為不易。從政府機關辦理資訊委外的問題層出不窮，例如數年前桃園國際機場通關系統的運作中斷事件，2014年初戶政資訊系統的當機連連等，均充分顯示與「政府資訊委外良善治理」的目標相去甚遠。

政府資訊委外範疇

資訊委外服務依業務性質分可為「資訊科技委外（ITO,Information Technology Outsourcing ）」與「企業流程管理委外（BPO, Business Process Outsourcing）」。ITO 包括四大項，IDC 代管（伺服器、儲存設備、網路、電子郵件）、辦公設備維護管理（PC、電信與網路設備）、使用者電腦支援與應用系統與網站設計開發以及維護與軟體租用服務。BPO 服務項目包括三大項，客戶管理與人力資源、財務流程管理、採購流程與保險理賠、金融業務與貸款流程 (資策會MIC，2007)。

依政府採購法第22條第1項第9款之規定，所稱資訊服務，是指提供與電腦軟體或硬體有關之服務；包括整體規劃、系統整合、系統稽核、系統管理、網路管理、軟體開發、軟體驗證、軟體維護、硬體維護、硬體操作、機房設施管理、備援服務、網路服務、顧問諮詢、資料庫建置、資料處理、資料登錄或訓練推廣等服務共18種 (機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法第3條)。

委外作業流程

政府資訊委外作業流程向下展開如下：

一、計畫與準備：

施政目標與施政計畫、可行性評估與經費期程規劃、主辦單位之確定、工作計畫之擬訂、委外預算編列等。

二、訂定招標文件：

招標文件（包括：招標須知、契約草案、建議書徵求文件）擬定、招標文件審查等。

三、招標程序：

招標案簽辦與核定、招標公告、審查（資格、規格、價格之審查）、建議底價、決標與核定、簽約等。

四、廠商評選：

成立工作小組、成立評選委員會、召開評選委員會、優勝廠商核定等。

五、契約之執行與管理：

成立專案組織、契約啟動、專案之執行與管理、專案會議、交付之審查與測試、驗收與付款等。

六、運作與維護：

系統保固、系統維護、後續擴充等。
資訊委外整體作業流程如圖一所示。



欠缺良善治理策略

政府對資訊委外作業雖頗為重視，也曾為資訊委外作業制定一些規定，舉辦過各類的研習，但類似戶政系統的狀況，仍然時有所聞，資訊委外作業的疏漏也不難見到，顯見政府資訊委外作業規範不足，也無法落實執行，其背後的原因可歸納如圖二所示：



一、缺乏法制基礎

政府曾為資訊委外作業制定一些規定或規範，其性質皆為宣導性、教育性，最多具有某些指導性，但都欠缺拘束力與強制力，換言之，不遵照這些規定或規範執行資訊委外作業也不會有人追究，甚至因此造成資訊委外品質不佳也不會有任何責任。何以致之，其根本問題是政府所制定的資訊委外作業規定或規範之法制位階太低，僅具有相當於是「行政規則」者也只是絕無僅有而已，絕大部分是未具有「行政規則」的位階，以致其規定或規範的效力被弱化。

二、欠缺自動化工具

政府資訊委外作業之程序與內容繁瑣，雖有一定的模式可參照，但其細微的程序容易被忽視或遺落，各項文件的內容需要逐一以具體明確的文字表達，諸多細節與文字精準度的掌握，往往令資訊科技背景的資訊專業人員力有未逮。在時間壓力之下，無法迅速地引用於當次專案最適切的部分，以致就憑自己的一知半解約略套用，究其原因是迄今仍然欠缺輔助性的政府資訊委外作業的自動化輔助工具。

三、委外資訊與經驗分享不足

除了少數大型的資訊部門外，對大多數個別的資訊人員而言，辦理政府資訊委外作業的頻率並不高，有可能一年只辦一次，甚至數年才辦一次，許多細節待下次再辦時已不復記憶，每一次都要重新學習，都是沒有經驗的新手。少數資訊人員可能一年辦理數次，累積相當多的資訊委外作業經驗，而這些經驗並無法令那些經驗不足的機關之人員，可以分享或學習，而這些有經驗的資訊人員所累積的資訊委外作業知識，也會隨其離職而消失，顯不符知識管理的精神。

四、激勵誘因不足

政府資訊委外品質不佳也不會有任何責任，反之，政府資訊委外品質極佳，辦得非常好的資訊部門或資訊人員也不會有獎勵，似乎沒有甚麼激勵誘因可以鼓勵資訊部門或資訊人員，激勵他們辦好政府資訊委外的品質。

五、缺乏訓練與證照的制度

強化政府資訊委外作業能力，提升政府資訊委外作業品質，是可以透過教育訓練，如同政府採購法相關規定，採購人員要接受一定時數的政府採購法相關教育訓練，才能擔任資訊委外工作，因此，應有常態性的採購法相關教育訓練，但政府資訊委外作業並無常態性的相關教育訓練，也無需接受一定時數的資訊委外作業教育訓練，才能從事政府資訊委外作業的規定。專業證照也是維護專業能力的方式之一，但迄今也尚無政府資訊委外作業的相關證照制度。

六、專案管理未受到應有的重視

政府資訊委外作業的專案管理未受到應有的重視，即使是大學資訊相關科系也未必有開「資訊專案管理」或「軟體專案管理」的課程，政府常態性的教育訓練亦是如此，相關法規規定更是付之闕如，在在都顯示「資訊專案管理」的專業是長期被忽視的。


政府資訊委外良善治理策略之擬議

本文擬議政府資訊委外良善治理提出推動策略如圖三所示，包括：訓練與證照制度、建置政府資訊委外輔助工具、建置政府資訊委外知識庫、雲端化、法規定位等，以期最終實現政府資訊業務委外善治的願景。



一、訓練與證照制度

長期以來政府機關承辦資訊業務委外的成熟度參差不齊，中央部會、五院等機關，其成熟度較高，可以顯示在資訊業務委外招標文件，招標文件包括：建議書徵求說明書(Request For Proposal, RFP )、採購契約書、投標須知等，其委外的作業程序也較為周延；而地方政府的鄉鎮級機關、中央政府的三級級以下機關，其承辦資訊業務委外的成熟度即明顯較低，尤其當主辦單位是非資訊部門時，此種現象更為明顯，甚至招標文件有明顯的錯誤、程序也有疏漏。此種現象足以顯示政府機關承辦資訊業務委外的知識與能力尚有不足，而在現行的教育體系中尚乏政府資訊業務委外的專門課程，縱使偶有機構舉辦類似的研討會，其內容仍然是理論多於實務，對政府機關資訊人員充實資訊業務委外知識，提昇資訊業務委外能力的幫助，仍然極為有限。而政府機關的採購人員，依政府採購法之規定，應接受一定的訓練，才能擔任採購的工作，而資訊人員卻無類似的機制。為提昇政府機關資訊人員資訊業務委外知識與能力，可以作業規範與參考指引為基礎，由資策會與專業社團開發政府資訊業務委外訓練課程，舉辦訓練，並經過考試後，發給「政府資訊委外管理師」證照，資訊主管發給「政府資訊委外主任管理師」證照，假以時日，即可提昇政府機關資訊人員資訊業務委外知識與能力，也可經由認證課程開發與訓練的過程，精煉作業規範與參考指引，兩年後當取得證照的人數達到相當數量時，主管機關即可以規定有證照者始能承辦政府資訊委外業務，屆時作業規範與參考指引即可逐步落實執行。

二、建置政府資訊委外輔助工具

長期以來政府資訊業務委外的成熟度參差不齊，部分機關對於招標文件未能製作得很完備，其原因除了缺乏委外的標準作業程序(SOP)之外，欠缺有效的資訊委外文件的製作工具也是原因之一。換言之，如能以政府資訊業務委外作業規範與參考指引為基礎，建置委外輔助工具，崁入作業規範與參考指引知識與流程，其使用者按照輔助工具的流程，逐步進行，並適時提供資訊業務委外的知識，即使是一個委外作業的生手，也可按圖索驥，循序漸進，又有充足的知識，其資訊業務委外也可以做到相當水準。在建置委外輔助工具的同時，應有政府資訊業務委外作業的人員參與，則可繼續精煉資訊業務委外作業規範與參考指引。委外輔助工具應具有法令檢核、技術支援、知識引用之功能，使委外作業程序資訊化，自然可以減輕委外工作者的工作負擔，以增加對資訊業務委外作業規範與參考指引的使用誘因，也可以提高政府資訊業務委外作業的品質，及整體工作效率。

三、建置政府資訊委外知識庫

對任何一個政府機關而言，要迅速累積政府資訊業務委外作業的知識與經驗並不容易，因為每個機關一年的資訊業務委外案件畢竟有限，除非該機關有非常健全的管理制度，蒐集機關內外各種不同案例，經過長期的累積，否則難以擁有豐富的政府資訊業務委外作業的知識與經驗。如能建置一個國家級的政府資訊委外知識庫，有計劃、長期的蒐集政府資訊委外知識，包括：法令、技術、文獻等等，並蒐集各政府機關資訊委外實際執行的資料，該知識庫可提供全國各機關學校分享，使委外作業知識化，進而可連結政府資訊委外輔助工具使用，使其發揮1加1大2的綜效，則承辦資訊委外作業的資訊人員自然樂於使用，進而可以增進政府資訊業務委外作業的整體效能。

四、雲端化

政府資訊委外輔助工具雲端化，及政府資訊委外知識庫雲端化，使全國各機關之資訊部門、資訊人員，可以非常方便的使用這些資訊委外輔助工具，使用資訊委外知識庫。並透過雲端化蒐集政府資訊委外實際執行資訊，除可充分掌握政府資訊委外實際執行的整體動態之外，也可作為政府資訊建設決策的參考，其累積的政府資訊委外實際執行資訊，即可形成一個極為寶貴的政府資訊委外知識庫，以供全國各機關之資訊部門、資訊人員使用，其產生的綜效何其可觀。

五、法規定位

政府採購法及相關子法僅規範委外程序，其委外作業規範應給於適當的法規定位，才能對政府機關與資訊人員產生適當的拘束力與強制力，其招標程序相關部分可修訂政府採購法相關法規命令，而招標程序以外部分可制定行政規則或規定，如以部會層級頒訂的行政規則，其拘束力與強制力較強，如能制定「資訊基本法」，將政府資訊委外作業規範內入該法之法之法規命令，如設置部會層級的「資訊主管機關」，可將政府資訊委外作業規範制定為行政規則，則將對全國各機關產生強制力與拘束力，其整體的執行效果最佳。

結論

政府資訊業務委外是政府資訊資源取得的重要方式之一，其委外辦理過程的品質將直接影響數位政府的績效，也間接影響政府施政與對民眾服務的品質，可謂事關重大，間接的影響資訊服務產業的發展。

政府有關機關，如前行政院研考會雖曾訂定政府資訊業務委外的相關作業規範或規定，但觀察政府各機關的資訊業務委外作業，仍然問題層出不窮，究其原因在於政府資訊業務委外的相關作業規範或規定，未能具體有效的落實。

本文對於政府資訊業務委外的相關作業規範未能具體有效的落實，探討其背後的可能原因，也對建構政府資訊委外良善治理策略提出具體的作法，並從教育訓練、自動化輔助工具、知識管理、雲端化與法制化等具體落實，其效果可期，期盼有關機關能加於重視，則政府資訊委外作業程序的自動化、資訊化、知識化、雲端化與法制化等將指日可待，也將有助於資訊服務產業的健全發展。

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